Las
políticas educativas Argentinas
La historia Argentina, está matizada por
los numerosos Golpes de Estado por los que transitó, el último de los cuales
finalizó en 1982, siendo a partir de los años setenta que se inicia la
penetración del modelo neoliberal que fue sintetizadas por el Consenso de
Washington.
Siguiendo la línea de los organismos
internacionales, que a su manera interpretan algunos de los postulados del
liberalismo igualitario rawlsiano, estructuran sus políticas priorizando el
combate a la pobreza bajo el argumento de Alexy de que (citado por R.Vázquez,
p.114) “la libertad jurídica para hacer u omitir algo, sin la libertad fáctica
o real para elegir entre lo permitido carece de valor”. Esto les permite –en un
entorno de crisis económica—, reasignar el gasto público y limitar la
intervención del Estado hacia la atención de los más pobres, limitando en
muchos casos la acción del Estado en el ámbito educativo, cumpliendo una labor subsidiaria, dejando que
la sociedad civil se haga cargo de la educación y privatizando de varias formas
el sistema de educación pública –el voucher educativo por ejemplo- -para hacer
corresponsable a la sociedad de ese gasto, atentando contra la postura de que
la obligación del Estado en materia educativa es un “coto vedado” (Garzón
Valdez, citado por R. Vazquez, 1999) y por tanto, un prerrequisito para la
democracia:
Para
Garzón Valdez, ninguna cuestión concerniente a bienes primarios puede decidirse
de acuerdo con la regla de la mayoría. Por lo tanto, el “coto vedado” se
constituye como un prerrequisito para la democracia, es decir, no es
susceptible de negociación alguna. La regla de la mayoría se aplica para
resolver problemas prácticos vinculados con los deseos secundarios de los
miembros de la comunidad, pero nunca con respecto a sus deseos primarios. Por
ello se comprende que la estrategia de negociación y del compromiso en la
persecución de los intereses secundarios
--propios o ajenos-- sólo es
éticamente aceptable en el contexto de una sociedad homogénea que asegura una
verdadera igualdad de oportunidades. El derecho a una educación básica
pertenece, sin duda, al conjunto de derechos que conforman el coto vedado, por
lo tanto no es negociable en el mercado y su satisfacción contribuye al logro
de una sociedad más homogénea (citado por
R. Vázquez, p.117).
Desde la óptica anterior, podemos
observar que la Constitución o Reforma Constitucional de 1994 en Argentina, en
el Art. 75, inciso 19, nos dice
que mantiene su oferta educativa de carácter gratuito, en condiciones de
igualdad y sin discriminación, pero bajo una interpretación propia del
principio de equidad acorde a la de los organismos internacionales, que
entienden el concepto bajo el principio de que, es inequitativo que los pobres
financien la educación de los ricos con sus impuestos y que quienes tienen lo
necesario para pagar su educación lo hagan, además de relativizar el principio
de gratuidad educativa por parte del Estado, y dar pie a una educación
diferenciada, o sea, no equitativa ni igualitaria.
Las reformas se dieron en dos ejes
jurídicos: La Ley de Transferencia de los Servicios Educativos Nacionales a las
Provincias y a la Ciudad de Buenos Aires (1991) y la Ley Federal de Educación
(1993). Las que según Finnegan y Pagano (2007, p.27) “generaron las bases para
la aplicación de estas orientaciones fijadas para el sector por los organismos
internacionales de asistencia técnica y financiera, aunque con fuerte oposición
de gran parte de la comunidad educativa y los sindicatos docentes”.
Según las mismas autoras, y bajo la
reforma denominada “más y mejor educación para todos”,
se definieron los siguientes ejes políticos de la reforma en educación: “la
obligatoriedad de la escolaridad básica, a partir de una modificación
estructural de la estructura académica del sistema; la renovación curricular;
la formación docente continua; la innovación de los estilos de gestión
(específicamente destinada a los supervisores y directivos de las
instituciones) y la evaluación permanente de la calidad de la educación”
(p.27). Además, esta ley extendió la escolaridad obligatoria de 7 a 10 años, quedando 1 de
preescolar, y nueve de general básica (obligatorios), polimodal de 3 años y
superior.
La Ley de Transferencia, municipalizó el
sistema de educación básica bajo el signo de restricción presupuestal, lo que
afectó gravemente la calidad el sistema además de disgregar la coordinación del
mismo. Esto deterioró significativamente a este sector, ya que en el ámbito
laboral, a pesar de especificar lo contrario, propició una diferenciación
salarial acorde con los recursos de que disponía cada jurisdicción.
Por su parte, la Ley Federal de Educación, especificó en su
Título 1, art. 3º que (Finnegan, 2007, p.31) “el acceso a la educación en todos
los ciclos niveles y regímenes especiales, a toda la población, mediante la
creación, sostenimiento, autorización y supervisión de los servicios
necesarios, con la participación de la familia, la comunidad, sus
organizaciones y la iniciativa privada”. En
lo referente al financiamiento, a pesar de estar estipulado un fuerte
incremento del mismo en los años subsecuentes, en la práctica disminuyó
sensiblemente, perjudicando a las escuelas municipalizadas y deteriorando los
servicios escolares. La letra de la reforma propició que el sector privado
gestionara la educación pública mediante el modelo school choice, basada en el
derecho que las familias tienen para escoger la educación de sus hijos,
incrementando la diferencia entre la calidad de la educación ofrecida para las
clases medias, con la que recibían las clases más bajas de la mano de las
escuelas municipalizadas.
La conclusión de Carli sería que la
escuela:
Otorgó
nueva legitimidad a la educación no estatal y colaboró en el aumento de la
diferenciación socioeducativa, si se tiene en cuenta que la sociedad argentina
arribó al siglo XXI con los peores indicadores de pobreza infantil y que la
educación estatal fue tema de conflictos notorios durante la época, vinculados
con el financiamiento y la situación salarial de los maestros (citado por
Finnegan y Pagano, 2007, p.34).
El gobierno de Kirchner inicia en 1994
un proceso de regularización de la situación educativa, vía una mayor
certidumbre jurídica, comenzando con la Ley 25.864, la que buscó resolver el
problema de las deudas y los atrasos crónicos en el pago de los salarios
docentes, con apoyo del Poder Ejecutivo Nacional, quien se hace solidario para
el pago de los adeudos. Además, fija un mínimo de 180 días de clase en un
entorno de gran dispersión de criterios a nivel provincial.
La Ley 26.058 de Educación Técnico
Profesional, modalidad que estaba considerada como un régimen especial fuera
del sistema educativo y por tanto, cargaba viejos vicios y estaba
descontextualizada con respecto a las necesidades laborales del país.
La Ley 26.075, de Financiamiento
Educativo, que compromete un crecimiento progresivo del gasto en educación
–hasta el 6% del PIB en 2010-- y de mejora en la aplicación del presupuesto
fijando las atribuciones de cada nivel, mediante convenios que fijan sanciones
por incumplimiento y obligan al gobierno central a tomar medidas
complementarias para su logro –como la retención de partidas presupuestales--,
además de explicitar el lugar donde se obtendrán los recursos para lograr las
metas de financiamiento fijadas. Otro punto relevante, es que fija una mejora
de las condiciones laborales y salariales del personal docente, estableciendo
que el mayor incremento en el gasto estará dedicado a este rubro, además de
incrementar la contratación de este personal.
Restablece la Ley 24.016 o Ley Nacional
de Jubilación Docente, que fue derogada en 1995, traspasando los fondos de las
Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones –privadas— al Sistema de
Repartos Generales, lo que garantiza la sustentabilidad de las aportaciones de
los docentes.
La nueva Ley Nacional de Educación
Argentina, se aprobó el 14 de diciembre de 2006, numerada como Ley 26.206 que
hace de la educación un “derecho social” explícitamente, y anuncia una serie de
derechos de las que el Estado se hace “garante” para impulsar un esquema de
justicia social para todos. Quiero inicialmente subrayar un punto que llama la
atención; el Estado queda imposibilitado por ley para “suscribir tratados
multilaterales o bilaterales de libre comercio que impliquen concebir a la
educación como un servicio lucrativo o alienten de cualquier forma la
privatización de la educación pública”, y que nos serviría para caracterizar
como radical a la nueva ley, que surge en contra de los excesos del modelo
neoliberal que tiene su origen en la dictadura militar.
Algunos de los puntos suscritos por la
nueva Ley de Educación Nacional serían: educación de calidad con equidad, gasto
público orientado hacia la inclusión educativa de los más pobres, asegurar
condiciones de igualdad sin discriminación alguna, acceso universal y
condiciones de egreso para todos, gratuidad educativa de los servicios
educativos proporcionados por el Estado, estructura educativa unificada en todo
el país, validez nacional de los títulos otorgados por las jurisdicciones,
extensión del sistema educativo por tres años más, reconocimiento de políticas
para estabilizar la contratación docente con un mínimo de 25 horas de clase
semanales, la disposición de espacios artísticos deportivos y culturales de
corte extracurricular, becas y entrega de materiales escolares de forma
gratuita para grupos marginados, asunción de los Derechos de Protección
Integral de los Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes --Ley 26390 aprobada el primero de julio de
2008--.y que entre otras cosas:
Modifica, la ley de contrato de trabajo, las normas
específicas sobre el empleo en el servicio doméstico y en el sector
agropecuario. En ambos casos, la edad mínima se eleva en una primera etapa a 15
y luego a 16 años. Para cualquier tarea, se dispone que quienes tienen entre 14
años y la nueva edad mínima podrán hacer tareas en emprendimientos que sean de
su padre, madre o tutor. Pero las jornadas podrán extenderse hasta un límite de
tres horas diarias y 15 semanales, y siempre deberán cumplir con la
escolaridad.
Entre las medidas previstas está la entrega de becas
para estudio, que se darán desde el segundo semestre de este año, sostuvo el
ministro de Trabajo, Carlos Tomada, en referencia a las situaciones de
vulnerabilidad. El funcionario agregó que, en el intento por evitar el empleo
de niños, también se contempla otorgar planes de capacitación y empleo para el
padre desocupado. La cultura del trabajo no se adquiere trabajando, sino viendo
a los padres trabajar, sentenció. La problemática es compleja, porque el
trabajo infantil está arraigado en la vida de muchas familias en las que los
adultos sí trabajan, pero lo hacen en tareas precarias o que les ofrecen
ingresos insuficientes. En las inspecciones de trabajo realizadas en los
últimos tiempos, se detectó a 14.000 menores trabajando. A ellos apuntará el
plan de becas, cuyo otorgamiento implica una tarea conjunta entre los
Ministerios de Educación y de Trabajo (CINED, 2008ª, p.1).
En forma general, tenemos que otros
objetivos de la Ley serían: lograr la inclusión en el sistema educativo de
niños desde los 3 y 4 años, 13 años de escolaridad obligatoria, la inclusión en
el sistema educativo de la educación especial, toda educación primaria (9
años) a jornadas de tiempo completo o de
horario extendido, hacer universal el nivel medio o
secundario –bachillerato en México--, fortalecer la educación de jóvenes y
adultos buscando erradicar el analfabetismo, mejorar la calidad del sistema
educativo nacional con cambios en los modelos pedagógicos, introducir el manejo
de las TIC y una segunda lengua extranjera al sistema educativo, fortalecer la
educación técnica y de formación profesional mediante mayor inversión en equipo
y mejoramiento de centros educativos, promover la carrera docente como base
para el incremento salarial, etc.
En forma específica, lo más relevante de
la nueva ley lo veríamos de la siguiente forma:
1.
Integra los tratados internacionales en
torno al derecho a enseñar y aprender (Art. 1)
2.
Declara que la enseñanza es un bien
público (Art 2) y una política de estado (Art. 3)
3.
Consolida la unidad educativa nacional
(Art. 5)
4.
Mantiene la descentralización municipal
y acepta la gestión de instituciones confesionales, cooperativas, privadas y de
gestión social (Art. 6, 13 y 14)
5.
Determina que el presupuesto educativo
no será inferior al 6% del PIB (Art. 9)
6.
Prohíbe la suscripción de tratados
comerciales internacionales que conciban a la educación como una actividad de
lucro (Art. 10)
7.
Hace de la participación democrática un
derecho de docentes y estudiantes dentro de la institución.(Art. 11)
8.
Tiene como fin la calidad educativa
(Art. 11)
9.
Tiene como fin la Educación Ciudadana
(Art. 11)
10.
Fortalece la multiculturalidad (Art 11)
11.
Tiene como fin la no discriminación (Art
11)
12.
Hace vigentes los derechos de los niños
(Art 11)
13.
Establece la gratuidad en todos sus
niveles (Art. 11)
14.
Introduce el modelo de competencias
(limitado y sin claridad) (Art. 11).
15.
Atención específica a discapacitados, y grupos
desfavorecidos (Art 11)
16.
Promueve la sexualidad responsable y el
combate a la drogadicción
17.
Hace obligatoria 13 años de educación desde
los 5 años de edad y hasta la educación secundaria –bachillerato en México— (Art.
16).
18.
Hace a las escuelas primarias de jornada
completa (9 años) (Art. 28)
19.
Establece 25 horas a la semana el mínimo
de horas clase (Art. 32)
20.
Se crea la Educación Rural (Cap. 10 y Arts.
49, 50 y 51)
21.
Se crea la Educación Intercultural
Bilingüe (Cap. 11, Arts. 52, 53 y 54)
22.
Se crea la Educación en Contextos de
Privación de la Libertad (Cap. Xll)
23.
Se crea la Educación Domiciliaria y
Hospitalaria (Cap. Xlll)
24.
Se determina que los docentes de
escuelas privadas tendrán un régimen salarial mínimo que las equipare a las públicas (Art. 64)
25.
Se establece el apoyo financiero a los
salarios docentes de los establecimientos de gestión privada con la aprobación
de la jurisdicción competente (Art. 65)
26.
Se establece que la estabilidad en el
cargo docente está sujeto al desempeño de acuerdo con la norma vigente. (Art
67)
27.
Se autoriza la negociación salarial
colectiva (Art. 68)
28.
Se implementa la Carrera Docente basada
en la formación continua (Art 69)
29.
Se establecen políticas de promoción a
la igualdad educativa (Título V )
30.
Se hace obligatoria la enseñanza de un idioma extranjero en
primaria y secundaria (Art 87)
31.
Se hace obligatorio el manejo de las TIC
para alumnos docentes y comunidad escolar (Art. 11, 88, y 102)
32.
Se establece la educación ambiental
(Cap. lll Art 89)
33.
Se crea un Capítulo que regula a la
Institución Educativa (Cap. V Art 123), donde se promueve su autonomía y
autogobierno con vinculación a su comunidad y donde se hace obligatoria la
gestión democrática con participación de estudiantes y maestros en el gobierno
de la institución.
34.
Se reconoce en el Cap. VII, la participación de los padres
de familia aunque sólo en la participación de actividades no en el gobierno de
la institución.
Obviamente, el principal obstáculo para
este tipo de proyectos es el de su financiamiento, ¿De dónde se van a obtener
los recursos para las reformas propuestas? y aquí podemos visualizar los
intentos de generar mayores impuestos y la oposición pública a los mismos, con
medidas que incluso recientemente han paralizado al país. Algunas políticas de
la educación neoliberal siguen vigentes, como sería el apoyo a los
establecimientos de gestión privada, que ya se venía dando mediante el pago de
salarios a los maestros, aunque se les nivela salarialmente con los de gestión
pública. La ley tiene un marcado carácter social y amplía la intervención del
Estado a casi todos los ámbitos de atención educativa para los más necesitados,
los más pobres, los discapacitados, los analfabetos, etc.
En gran
medida, se observa la política de un gobierno de izquierda moderado que
se va a enfrentar a fuertes exigencias públicas para satisfacer lo establecido
por esta ley. En el ámbito laboral, les da mayor certidumbre a los docentes y
les da la opción de negociaciones salariales de corte gremial –colectivas— lo que
generará a corto plazo un incremento de las demandas y un conflicto continuo
con los sindicatos por el crónico atraso en las reivindicaciones salariales de
este sector.
El proyecto educativo de reformas, llena
expectativas de amplios sectores de la sociedad civil y en cierta forma, da
respuesta a las preocupaciones que sobre el futuro de la educación se tenían
después del fracaso de las políticas neoliberales. Sin embargo, la pregunta
está ahí ¿Podrá el gobierno de izquierda dar respuesta a sus compromisos, o
éstos son una forma política de ganar tiempo para su consolidación?
Las
expectativas de reformas que impulsen una mejor educación, no son las mismas
que aquellas que buscan una mayor cobertura, la reforma amplía la cobertura
social educativa pero no hace mucho con respecto a la calidad más allá de
enunciados de buenas intenciones. El principal indicador
lo tenemos en la rendición de cuentas. La reforma sigue dejando fuera del
gobierno de las instituciones escolares a los padres de familia y con esto responde
a la fuerza política de las instituciones gremiales de maestros, los cuales
serían los nuevos protagonistas políticos de los alcances de esta reforma.
No creo que a futuro la reforma funcione
en cuanto a las expectativas de calidad, la politización del sistema educativo
es notoria al faltar la vinculación con la sociedad civil. Están ausentes las
nuevas formas de gobernanza social –mercado, sociedad civil y gobierno— y no se
estructuran adecuadamente los equilibrios necesarios para generar las responsabilidades
requeridas –empowerment—, para un funcionamiento que tienda a su auto
reparación y a su óptimo posible.
