Las políticas educativas Argentinas

La historia Argentina, está matizada por los numerosos Golpes de Estado por los que transitó, el último de los cuales finalizó en 1982, siendo a partir de los años setenta que se inicia la penetración del modelo neoliberal que fue sintetizadas por el Consenso de Washington.

Siguiendo la línea de los organismos internacionales, que a su manera interpretan algunos de los postulados del liberalismo igualitario rawlsiano, estructuran sus políticas priorizando el combate a la pobreza bajo el argumento de Alexy de que (citado por R.Vázquez, p.114) “la libertad jurídica para hacer u omitir algo, sin la libertad fáctica o real para elegir entre lo permitido carece de valor”. Esto les permite –en un entorno de crisis económica—, reasignar el gasto público y limitar la intervención del Estado hacia la atención de los más pobres, limitando en muchos casos la acción del Estado en el ámbito educativo,  cumpliendo una labor subsidiaria, dejando que la sociedad civil se haga cargo de la educación y privatizando de varias formas el sistema de educación pública –el voucher educativo por ejemplo- -para hacer corresponsable a la sociedad de ese gasto, atentando contra la postura de que la obligación del Estado en materia educativa es un “coto vedado” (Garzón Valdez, citado por R. Vazquez, 1999) y por tanto, un prerrequisito para la democracia:

Para Garzón Valdez, ninguna cuestión concerniente a bienes primarios puede decidirse de acuerdo con la regla de la mayoría. Por lo tanto, el “coto vedado” se constituye como un prerrequisito para la democracia, es decir, no es susceptible de negociación alguna. La regla de la mayoría se aplica para resolver problemas prácticos vinculados con los deseos secundarios de los miembros de la comunidad, pero nunca con respecto a sus deseos primarios. Por ello se comprende que la estrategia de negociación y del compromiso en la persecución de los intereses secundarios  --propios o ajenos--  sólo es éticamente aceptable en el contexto de una sociedad homogénea que asegura una verdadera igualdad de oportunidades. El derecho a una educación básica pertenece, sin duda, al conjunto de derechos que conforman el coto vedado, por lo tanto no es negociable en el mercado y su satisfacción contribuye al logro de una sociedad más homogénea (citado por  R. Vázquez, p.117).

Desde la óptica anterior, podemos observar que la Constitución o Reforma Constitucional de 1994 en Argentina, en el Art. 75, inciso 19, nos dice que mantiene su oferta educativa de carácter gratuito, en condiciones de igualdad y sin discriminación, pero bajo una interpretación propia del principio de equidad acorde a la de los organismos internacionales, que entienden el concepto bajo el principio de que, es inequitativo que los pobres financien la educación de los ricos con sus impuestos y que quienes tienen lo necesario para pagar su educación lo hagan, además de relativizar el principio de gratuidad educativa por parte del Estado, y dar pie a una educación diferenciada, o sea, no equitativa ni igualitaria.

Las reformas se dieron en dos ejes jurídicos: La Ley de Transferencia de los Servicios Educativos Nacionales a las Provincias y a la Ciudad de Buenos Aires (1991) y la Ley Federal de Educación (1993). Las que según Finnegan y Pagano (2007, p.27) “generaron las bases para la aplicación de estas orientaciones fijadas para el sector por los organismos internacionales de asistencia técnica y financiera, aunque con fuerte oposición de gran parte de la comunidad educativa y los sindicatos docentes”.

Según las mismas autoras, y bajo la reforma denominada “más y mejor educación para todos”, se definieron los siguientes ejes políticos de la reforma en educación: “la obligatoriedad de la escolaridad básica, a partir de una modificación estructural de la estructura académica del sistema; la renovación curricular; la formación docente continua; la innovación de los estilos de gestión (específicamente destinada a los supervisores y directivos de las instituciones) y la evaluación permanente de la calidad de la educación” (p.27). Además, esta ley extendió la escolaridad obligatoria de 7 a 10 años, quedando 1 de preescolar, y nueve de general básica (obligatorios), polimodal de 3 años y superior.

La Ley de Transferencia, municipalizó el sistema de educación básica bajo el signo de restricción presupuestal, lo que afectó gravemente la calidad el sistema además de disgregar la coordinación del mismo. Esto deterioró significativamente a este sector, ya que en el ámbito laboral, a pesar de especificar lo contrario, propició una diferenciación salarial acorde con los recursos de que disponía cada jurisdicción.

Por su parte,  la Ley Federal de Educación, especificó en su Título 1, art. 3º que (Finnegan, 2007, p.31) “el acceso a la educación en todos los ciclos niveles y regímenes especiales, a toda la población, mediante la creación, sostenimiento, autorización y supervisión de los servicios necesarios, con la participación de la familia, la comunidad, sus organizaciones y la iniciativa privada”. En  lo referente al financiamiento, a pesar de estar estipulado un fuerte incremento del mismo en los años subsecuentes, en la práctica disminuyó sensiblemente, perjudicando a las escuelas municipalizadas y deteriorando los servicios escolares. La letra de la reforma propició que el sector privado gestionara la educación pública mediante el modelo school choice, basada en el derecho que las familias tienen para escoger la educación de sus hijos, incrementando la diferencia entre la calidad de la educación ofrecida para las clases medias, con la que recibían las clases más bajas de la mano de las escuelas municipalizadas.

La conclusión de Carli sería que la escuela:

Otorgó nueva legitimidad a la educación no estatal y colaboró en el aumento de la diferenciación socioeducativa, si se tiene en cuenta que la sociedad argentina arribó al siglo XXI con los peores indicadores de pobreza infantil y que la educación estatal fue tema de conflictos notorios durante la época, vinculados con el financiamiento y la situación salarial de los maestros (citado por Finnegan y Pagano, 2007, p.34).

El gobierno de Kirchner inicia en 1994 un proceso de regularización de la situación educativa, vía una mayor certidumbre jurídica, comenzando con la Ley 25.864, la que buscó resolver el problema de las deudas y los atrasos crónicos en el pago de los salarios docentes, con apoyo del Poder Ejecutivo Nacional, quien se hace solidario para el pago de los adeudos. Además, fija un mínimo de 180 días de clase en un entorno de gran dispersión de criterios a nivel provincial.

La Ley 26.058 de Educación Técnico Profesional, modalidad que estaba considerada como un régimen especial fuera del sistema educativo y por tanto, cargaba viejos vicios y estaba descontextualizada con respecto a las necesidades laborales del país.

La Ley 26.075, de Financiamiento Educativo, que compromete un crecimiento progresivo del gasto en educación –hasta el 6% del PIB en 2010-- y de mejora en la aplicación del presupuesto fijando las atribuciones de cada nivel, mediante convenios que fijan sanciones por incumplimiento y obligan al gobierno central a tomar medidas complementarias para su logro –como la retención de partidas presupuestales--, además de explicitar el lugar donde se obtendrán los recursos para lograr las metas de financiamiento fijadas. Otro punto relevante, es que fija una mejora de las condiciones laborales y salariales del personal docente, estableciendo que el mayor incremento en el gasto estará dedicado a este rubro, además de incrementar la contratación de este personal.

Restablece la Ley 24.016 o Ley Nacional de Jubilación Docente, que fue derogada en 1995, traspasando los fondos de las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones –privadas— al Sistema de Repartos Generales, lo que garantiza la sustentabilidad de las aportaciones de los docentes.

La nueva Ley Nacional de Educación Argentina, se aprobó el 14 de diciembre de 2006, numerada como Ley 26.206 que hace de la educación un “derecho social” explícitamente, y anuncia una serie de derechos de las que el Estado se hace “garante” para impulsar un esquema de justicia social para todos. Quiero inicialmente subrayar un punto que llama la atención; el Estado queda imposibilitado por ley para “suscribir tratados multilaterales o bilaterales de libre comercio que impliquen concebir a la educación como un servicio lucrativo o alienten de cualquier forma la privatización de la educación pública”, y que nos serviría para caracterizar como radical a la nueva ley, que surge en contra de los excesos del modelo neoliberal que tiene su origen en la dictadura militar.

Algunos de los puntos suscritos por la nueva Ley de Educación Nacional serían: educación de calidad con equidad, gasto público orientado hacia la inclusión educativa de los más pobres, asegurar condiciones de igualdad sin discriminación alguna, acceso universal y condiciones de egreso para todos, gratuidad educativa de los servicios educativos proporcionados por el Estado, estructura educativa unificada en todo el país, validez nacional de los títulos otorgados por las jurisdicciones, extensión del sistema educativo por tres años más, reconocimiento de políticas para estabilizar la contratación docente con un mínimo de 25 horas de clase semanales, la disposición de espacios artísticos deportivos y culturales de corte extracurricular, becas y entrega de materiales escolares de forma gratuita para grupos marginados, asunción de los Derechos de Protección Integral de los Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes  --Ley 26390 aprobada el primero de julio de 2008--.y que entre otras cosas:

Modifica, la ley de contrato de trabajo, las normas específicas sobre el empleo en el servicio doméstico y en el sector agropecuario. En ambos casos, la edad mínima se eleva en una primera etapa a 15 y luego a 16 años. Para cualquier tarea, se dispone que quienes tienen entre 14 años y la nueva edad mínima podrán hacer tareas en emprendimientos que sean de su padre, madre o tutor. Pero las jornadas podrán extenderse hasta un límite de tres horas diarias y 15 semanales, y siempre deberán cumplir con la escolaridad.  

Entre las medidas previstas está la entrega de becas para estudio, que se darán desde el segundo semestre de este año, sostuvo el ministro de Trabajo, Carlos Tomada, en referencia a las situaciones de vulnerabilidad. El funcionario agregó que, en el intento por evitar el empleo de niños, también se contempla otorgar planes de capacitación y empleo para el padre desocupado. La cultura del trabajo no se adquiere trabajando, sino viendo a los padres trabajar, sentenció. La problemática es compleja, porque el trabajo infantil está arraigado en la vida de muchas familias en las que los adultos sí trabajan, pero lo hacen en tareas precarias o que les ofrecen ingresos insuficientes. En las inspecciones de trabajo realizadas en los últimos tiempos, se detectó a 14.000 menores trabajando. A ellos apuntará el plan de becas, cuyo otorgamiento implica una tarea conjunta entre los Ministerios de Educación y de Trabajo (CINED, 2008ª, p.1).

En forma general, tenemos que otros objetivos de la Ley serían: lograr la inclusión en el sistema educativo de niños desde los 3 y 4 años, 13 años de escolaridad obligatoria, la inclusión en el sistema educativo de la educación especial, toda educación primaria (9 años)  a jornadas de tiempo completo o de horario extendido, hacer universal el nivel medio o secundario –bachillerato en México--, fortalecer la educación de jóvenes y adultos buscando erradicar el analfabetismo, mejorar la calidad del sistema educativo nacional con cambios en los modelos pedagógicos, introducir el manejo de las TIC y una segunda lengua extranjera al sistema educativo, fortalecer la educación técnica y de formación profesional mediante mayor inversión en equipo y mejoramiento de centros educativos, promover la carrera docente como base para el incremento salarial, etc.

En forma específica, lo más relevante de la nueva ley lo veríamos de la siguiente forma:

1.                      Integra los tratados internacionales en torno al derecho a enseñar y aprender (Art. 1)

2.                      Declara que la enseñanza es un bien público (Art 2) y una política de estado (Art. 3)

3.                      Consolida la unidad educativa nacional (Art. 5)

4.                      Mantiene la descentralización municipal y acepta la gestión de instituciones confesionales, cooperativas, privadas y de gestión social (Art. 6, 13 y 14)

5.                      Determina que el presupuesto educativo no será inferior al 6% del PIB (Art. 9)

6.                      Prohíbe la suscripción de tratados comerciales internacionales que conciban a la educación como una actividad de lucro (Art. 10)

7.                      Hace de la participación democrática un derecho de docentes y estudiantes dentro de la institución.(Art. 11)

8.                      Tiene como fin la calidad educativa (Art. 11)

9.                      Tiene como fin la Educación Ciudadana (Art. 11)

10.                   Fortalece la multiculturalidad (Art 11)

11.                  Tiene como fin la no discriminación (Art 11)

12.                  Hace vigentes los derechos de los niños (Art 11)

13.                  Establece la gratuidad en todos sus niveles (Art. 11)

14.                  Introduce el modelo de competencias (limitado y sin  claridad) (Art. 11).

15.                   Atención específica a discapacitados, y grupos desfavorecidos (Art 11)

16.                   Promueve la sexualidad responsable y el combate a la drogadicción

17.                   Hace obligatoria 13 años de educación desde los 5 años de edad y hasta la educación secundaria –bachillerato en México— (Art. 16).

18.                   Hace a las escuelas primarias de jornada completa (9 años) (Art. 28)

19.                  Establece 25 horas a la semana el mínimo de horas clase (Art. 32)

20.                   Se crea la Educación Rural (Cap. 10 y Arts. 49, 50 y 51)

21.                  Se crea la Educación Intercultural Bilingüe (Cap. 11, Arts. 52, 53 y 54)

22.                  Se crea la Educación en Contextos de Privación de la Libertad (Cap. Xll)

23.                  Se crea la Educación Domiciliaria y Hospitalaria (Cap. Xlll)

24.                  Se determina que los docentes de escuelas privadas tendrán un régimen salarial mínimo que las equipare  a las públicas (Art. 64)

25.                  Se establece el apoyo financiero a los salarios docentes de los establecimientos de gestión privada con la aprobación de la jurisdicción competente (Art. 65)

26.                  Se establece que la estabilidad en el cargo docente está sujeto al desempeño de acuerdo con la norma vigente. (Art 67)

27.                  Se autoriza la negociación salarial colectiva (Art. 68)

28.                  Se implementa la Carrera Docente basada en la formación continua (Art 69)

29.                  Se establecen políticas de promoción a la igualdad educativa (Título V )

30.                  Se hace obligatoria  la enseñanza de un idioma extranjero en primaria y secundaria (Art 87)

31.                  Se hace obligatorio el manejo de las TIC para alumnos docentes y comunidad escolar (Art. 11, 88, y 102)

32.                  Se establece la educación ambiental (Cap. lll Art 89)

33.                  Se crea un Capítulo que regula a la Institución Educativa (Cap. V Art 123), donde se promueve su autonomía y autogobierno con vinculación a su comunidad y donde se hace obligatoria la gestión democrática con participación de estudiantes y maestros en el gobierno de la institución.

34.                       Se reconoce  en el Cap. VII, la participación de los padres de familia aunque sólo en la participación de actividades no en el gobierno de la institución.

Obviamente, el principal obstáculo para este tipo de proyectos es el de su financiamiento, ¿De dónde se van a obtener los recursos para las reformas propuestas? y aquí podemos visualizar los intentos de generar mayores impuestos y la oposición pública a los mismos, con medidas que incluso recientemente han paralizado al país. Algunas políticas de la educación neoliberal siguen vigentes, como sería el apoyo a los establecimientos de gestión privada, que ya se venía dando mediante el pago de salarios a los maestros, aunque se les nivela salarialmente con los de gestión pública. La ley tiene un marcado carácter social y amplía la intervención del Estado a casi todos los ámbitos de atención educativa para los más necesitados, los más pobres, los discapacitados, los analfabetos, etc.

En gran  medida, se observa la política de un gobierno de izquierda moderado que se va a enfrentar a fuertes exigencias públicas para satisfacer lo establecido por esta ley. En el ámbito laboral, les da mayor certidumbre a los docentes y les da la opción de negociaciones salariales de corte gremial –colectivas— lo que generará a corto plazo un incremento de las demandas y un conflicto continuo con los sindicatos por el crónico atraso en las reivindicaciones salariales de este sector.

El proyecto educativo de reformas, llena expectativas de amplios sectores de la sociedad civil y en cierta forma, da respuesta a las preocupaciones que sobre el futuro de la educación se tenían después del fracaso de las políticas neoliberales. Sin embargo, la pregunta está ahí ¿Podrá el gobierno de izquierda dar respuesta a sus compromisos, o éstos son una forma política de ganar tiempo para su consolidación?

Las expectativas de reformas que impulsen una mejor educación, no son las mismas que aquellas que buscan una mayor cobertura, la reforma amplía la cobertura social educativa pero no hace mucho con respecto a la calidad más allá de enunciados de buenas intenciones. El principal indicador lo tenemos en la rendición de cuentas. La reforma sigue dejando fuera del gobierno de las instituciones escolares a los padres de familia y con esto responde a la fuerza política de las instituciones gremiales de maestros, los cuales serían los nuevos protagonistas políticos de los alcances de esta reforma.

No creo que a futuro la reforma funcione en cuanto a las expectativas de calidad, la politización del sistema educativo es notoria al faltar la vinculación con la sociedad civil. Están ausentes las nuevas formas de gobernanza social –mercado, sociedad civil y gobierno— y no se estructuran adecuadamente los equilibrios necesarios para generar las responsabilidades requeridas –empowerment—, para un funcionamiento que tienda a su auto reparación y a su óptimo posible.